De Suiza al mundo: contenedores en el puerto de Suiza, a orillas del Rin, en Basilea.
Gaëtan Bally / Keystone
A medida que las reglas del comercio global se deterioran, los países luchan por apuntalar los mercados de exportación y diversificar sus socios. Para una Suiza altamente globalizada y dependiente de las exportaciones, podría haber una complicación adicional: las urnas.
El tiempo corre. Para el 31 de marzo, las autoridades suizas esperan cerrar un acuerdo con Washington que limite los aranceles estadounidenses al 15%. Sin embargo, incluso si cumplen el plazo y el parlamento aprueba el acuerdo, se avecina un retraso: los votantes suizos aún podrían forzar un referéndum. Dada la hostilidad pública hacia el presidente estadounidense Donald Trump y sus aranceles, y la aceptación mínima de un acuerdo comercial con Indonesia en 2021, la aprobación estaría lejos de ser segura.
Aún no está claro si se someterá a votación. Cédric Wermuth, líder de los socialdemócratas de izquierda, dijo al Nuevo periódico de Zúrich en enero que consideraría lanzar un referéndum –que requiere 50.000 firmas– “si fuera necesario”. Pero por ahora, sin un acuerdo final sobre la mesa y la política estadounidense volátil, la oposición es en gran medida retórica.
Sin embargo, lo que está claro es que las conversaciones con Estados Unidos son sólo uno de varios frentes comerciales que enfrentan escrutinio y una posible votación en Suiza en un futuro cercano. Un acuerdo con el bloque comercial sudamericano Mercosur espera ser ratificado; También se está trabajando en un acuerdo actualizado con China. En una época de cambios geopolíticos y reglas comerciales fragmentadas, ¿es la participación popular una fuente de legitimidad o un freno a la agilidad económica?
Atajo legal
Durante años, las autoridades suizas se inclinaron por la velocidad. Al etiquetar los acuerdos comerciales como “acuerdos estándar”, incluso lograron evitar por completo las votaciones públicas. Dado que todos estos acuerdos tienden a ser similares en objetivo y diseño –independientemente del socio comercial– no necesitan estar sujetos a un “referéndum opcional”, argumentó el gobierno. El Parlamento los aprobó; los ciudadanos no lo hicieron.
La práctica persistió, a pesar de que «violaba la Constitución», afirma Louis Gebistorf del Centro de Estudios de la Democracia de Aarau. Hubo poca protesta pública por lo que muchos vieron como un tecnicismo legal, mientras que el gobierno defendió el enfoque con argumentos de eficiencia y previsibilidad. La aprobación parlamentaria, dice Gebistorf, aún otorgaba un grado “relativamente alto” de legitimidad democrática.
Dar a los votantes la opción
No todos estaban convencidos. En 2014, un acuerdo comercial con China desató debates sobre derechos humanos, así como preguntas sobre la participación pública en la ratificación. Y unos años más tarde, cuando el gobierno decidió codificar el enfoque del “acuerdo estándar” en una ley, la oposición de grupos políticos y de la sociedad civil llevó a un cambio de sentido. Desde entonces, todos los nuevos acuerdos comerciales han estado abiertos a ser impugnados a referéndum: un «desarrollo positivo desde un punto de vista democrático», dice Gebistorf.
El cambio también ha convertido a Suiza en un caso atípico. En otros lugares, la participación pública en la política comercial se limita principalmente a ejercer presión, protestar o aceptar pasivamente decisiones ejecutivas (o incluso corruptas). En un raro caso en el que la democracia directa intervino a nivel de la UE, fracasó: una Iniciativa Ciudadana Europea de 2014 contra los acuerdos de la UE con Estados Unidos y Canadá recopiló tres millones de firmas antes de ser rechazada por motivos técnicos.
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El impacto práctico del referéndum en la política comercial suiza tiene más matices. Los grupos centrados en la sostenibilidad o los derechos humanos acogen con satisfacción la posibilidad de una mayor participación, dice Isolda Agazzi de Alliance Sud, una organización que agrupa a las ONG de ayuda suizas. De hecho, solo un acuerdo –el acuerdo de libre comercio AELC-Indonesia en 2021– se ha sometido a votación pública; pero la mera posibilidad de un referéndum ha hecho que las autoridades estén más atentas a las preocupaciones de la sociedad civil, dice.
El ajustado resultado de la votación en Indonesia (el 51,6% la aprobó) también fue una señal clara de que la aceptación pública no puede darse por sentada, añade Agazzi.
Negociado a puerta cerrada
Otra cuestión es si la perspectiva de una ratificación de los votantes perjudica la posición negociadora de Suiza. Charlotte Sieber-Gasser, investigadora del Instituto de Graduados de Ginebra, sostiene que esos temores son exagerados. Según ella, los funcionarios suizos que trabajan en el acuerdo con Indonesia incluso dijeron que la perspectiva de un referéndum los fortaleció, dándoles influencia para asegurar concesiones ambientales. La misma dinámica se aplica en las conversaciones en curso con China, donde los suizos están presionando para que se incluya un capítulo sobre derechos humanos en un acuerdo actualizado, añade.
Más bien, Sieber-Gasser tiene otras preocupaciones democráticas. El gran problema es que, si bien el parlamento y los votantes pueden aprobar acuerdos comerciales, su participación equivale más a una opción de veto que a una participación real, considera. Pueden decir sí o no, pero no pueden hacer cambios sustanciales a acuerdos que en gran medida se elaboran a puerta cerrada antes de ser presentados como un paquete final –e inevitable–.
El momento decisivo llega temprano, cuando los funcionarios redactan el mandato de negociación, explica Sieber-Gasser. Y mientras los políticos, la sociedad civil y los votantes no participen más en esta primera etapa, el sello final de aprobación será un “escaparate”. Mientras tanto, si los ciudadanos se sienten presionados a aceptar acuerdos que realmente no les gustan, esto puede dañar la confianza en el gobierno, dice, o incluso «vaciar los derechos democráticos».
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Más lento no significa peor
Michele Salvi, del grupo de expertos liberal Avenir Suisse, no está de acuerdo. El procedimiento suizo –incluido el derecho a referéndum– significa que las preocupaciones de las empresas y la sociedad civil ya están muy presentes en el comercio, sostiene. Más bien, le preocupa que la amenaza del referéndum pueda incluso fomentar una cautela excesiva: los negociadores podrían centrarse más en sobrevivir a una votación interna que en asegurar “el mejor resultado posible”, dice.
Aún así, Salvi no está dispuesto a restringir la participación democrática, incluso si puede llevar a situaciones que a un grupo de expertos favorable al libre comercio tal vez no le gusten: por ejemplo, la reciente votación del Parlamento Europeo para retrasar la ratificación del acuerdo comercial de la UE con Mercosur, que desató críticas de quienes dicen que Europa –como Suiza– necesita unirse y encontrar nuevas alianzas comerciales frente a la presión de Estados Unidos.
Eso es simplemente democracia, dice Salvi. Y en Suiza no hay alternativa: la a veces lenta toma de decisiones del país –que algunos temen que sea una debilidad en tiempos de rápida evolución– está integrada en un sistema que ha demostrado su valor a largo plazo, afirma.
En cuanto al acuerdo con Estados Unidos, la lentitud podría ser incluso una estrategia. Para Sieber-Gasser, cuanto más tiempo pasa, mayores son las posibilidades de que los planes de Trump hayan cambiado o de que ya no esté en el cargo. Los negociadores suizos pueden utilizar el proceso de ratificación para “ganar tiempo”, afirma. Pero la estrategia no está exenta de riesgos: en enero, Trump aumentó los aranceles sobre las importaciones surcoreanas del 15% al 25%, después de acusar a Seúl de no ratificar un acuerdo comercial con Washington lo suficientemente rápido.
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